¿Cumple Turquía con el estándar europeo del “tercer país seguro”? Consideraciones a partir del acuerdo migratorio con la Unión Europea
De Alessandra Enrico Headrington
Créditos Fotográficos: “Chaos” por Jeremy Brooks
Hace ya dos años, en marzo de 2016, tras una serie de negociaciones entre la Unión Europea (UE) y Turquía, se logró la firma de un acuerdo migratorio [ref] CE, Commission, Nuevas medidas operativas de la cooperación UE-Turquía en el ámbito de la migración (Bruselas: CE, 2016) [Acuerdo].[/ref] que, entre los diversos compromisos pactados, establece que Turquía se hará cargo de la situación de los «migrantes irregulares y solicitantes de asilo» que ingresen a la UE a través de las costas griegas. Este acuerdo surge como respuesta al incremento sin precedentes del flujo de personas provenientes de países de Medio Oriente y África. De acuerdo con los datos de Frontex, la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la UE, en el año 2015, 885, 386 migrantes arribaron a costas europeas a través del Mediterráneo. Esta cifra incluye ciudadanos sirios que empezaron a huir del conflicto armado, afganos y somalíes, y supera hasta en 17 veces la del año 2014[ref] Frontex, Trends and Routes, “Eastern Mediterranean Route” (2018), en línea: <www.frontex.europa.eu/trends-and-routes/eastern-mediterranean-route/>.[/ref].
Como parte del acuerdo, se procedió con la devolución individual hacia Turquía de todos los migrantes irregulares (lo que incluye a solicitantes de asilo), de conformidad con las garantías de debido proceso previstas en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los refugiados[ref] Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 28 julio 1951, 2545 RTNU 189 arts 32–33 (entrado en vigor el 22 abril de 1954) (Expulsión y Prohibición de expulsión y de devolución («refoulement»).[/ref], y en la normativa europea, concretamente, el Convenio Europeo de Derechos Humanos[ref] Convenio Europeo de Derechos Humanos, 4 noviembre 1950, STE n°005 arts 3–4 (entrado en vigor el 3 septiembre de 1953) (Prohibición de la expulsión de nacionales y Prohibición de las expulsiones colectivas de extranjeros).[/ref], la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE[ref] Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, 18 diciembre 2000, STE C 364/1 arts 18–19 (Derecho de asilo y Protección en caso de devolución, expulsión y extradición).[/ref], y la Directiva sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional[ref] CE, Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, [2013] JO, L 180/1 arts 6, 9–12 (véase artículo 6, Acceso al procedimiento; artículo 9, Derecho de permanencia en el Estado miembro durante el examen de la solicitud; artículo 10, Requisitos para el examen de las solicitudes, artículo 11, Requisitos de la resolución de la autoridad decisoria, artículo 12, Garantías para los solicitantes, entre otros).[/ref]. A cambio de ello, por cada ciudadano sirio que arribe a Turquía, otro se reasentará directamente en algún Estado de la UE, hasta una cuota de 72 000 personas[ref] Debe precisarse que la cifra de 72,000 corresponde a los cupos remanentes del ya existente programa europeo de reasentamiento, que a la fecha de suscripción del acuerdo tenía a disposición 18,000 plazas, a esta cifra se le agregan las 54,000 plazas pactadas en el punto 2.2 del acuerdo, vease supra, nota 1 Acuerdo.[/ref], entre otros acuerdos de índole política.
Pese a que estos compromisos revisten una apariencia de legalidad conforme al derecho internacional[ref] La UE y Turquía se rigen por lo dispuesto en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y el derecho comunitario europeo. El acuerdo señala que se respetarán las garantías procesales mínimas, tales como el debido registro de quienes ingresen a costas europeas y el procedimiento individual de todas las solicitudes de asilo, antes de devolver a migrantes irregulares y solicitantes de asilo desde Grecia a Turquía.[/ref], existen algunas cuestiones problemáticas, principalmente en términos de respeto y garantía de los derechos humanos de los solicitantes de asilo, en particular, con relación al principio de non-refoulement, o “no devolución”, el cual ha sido reconocido en distintos tratados de derechos humanos de los cuales Turquía y los Estados de la UE son parte[ref] Convención sobre el Estatuto de Refugiados, 14 diciembre de 1950, 189 UNTS 137 (entrado en vigor el 21 de julio de 1951) [Convención ACNUR]; Consejo de Europa, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, Carta de los Derechos fundamentales de la Union Europea (2000), art II 19; Consejo de Europa, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Convenio europeo de derechos humanos, (1950), art I 4, p 7.[/ref]. Actualmente, este principio está consagrado también como norma de ius cogens[ref] La primera mención provisional de la norma de no devolución como ius cogens fue abordada por el Comité Ejecutivo de ACNUR, en la Conclusión No 25 de 1982, ACNUR, 33° período de sesiones del Comité Ejecutivo, N° 25 Conclusiones Generales, Suplemento N° 12A A/37/12 (1982). En este documento se señaló que el principio de no devolución “adqui[ere] progresivamente el carácter de norma imperativa de derecho internacional”. Asimismo, a finales de los años ochenta, el mismo Comité Ejecutivo exhortó en la Conclusión No 55 a todos los Estados a abstenerse de adoptar tales medidas y, en particular, contra la práctica de no devolución, ACNUR, 40° período de sesiones del Comité Ejecutivo, N° 55 Conclusiones Sobre la Protección International de los Refugiados, Suplemento N° 12A A/44/12 (1989). Finalmente, en 1996, en la Conclusión No. 79 el Comité Ejecutivo llegó a la conclusión de que la no devolución había adquirido el nivel de una norma de ius cogens al determinar que el principio de no devolución no está sujeto a excepción, ACNUR, 47° período de sesiones del Comité Ejecutivo, N° 79 Conclusiones Sobre la Protección International de los Refugiados, Suplemento N° 12A A/51/12 (1996).[/ref] y prevé que nadie podrá ser devuelto a un Estado donde su vida o su libertad está en riesgo a causa de una persecución en relación a su raza, nacionalidad, religión, condicion social o de sus opiniones políticas[ref] Vease Convención ACNUR, supra nota 9, art 33(1); cf Art 22(8) OÉA, Departamento de Derecho Internacional, Convencion Americana sobre derechos humanos (Pacto de San José) (1969); véase la definición de refugiado en la precitada Convención de 1951 sobre el Estatuto de los refugiados.[/ref].
A partir de ello se plantea un análisis acerca de si Turquía, al ser Estado receptor, es o no un “tercer país seguro”[ref]Para efectos de este artículo, “tercer país seguro” se entenderá como un Estado recepotor de migrantes que garantiza un estandár mínimo de protección a sus derechos humanos no obstante su calidad migratoria.[/ref]. A nivel internacional, no existen estándares jurídicos que desarrollen este concepto, como tampoco la obligación de transferir a otro Estado la responsabilidad de procesar a un solicitante de asilo. Sin embargo, a nivel comunitario, la Directiva de la UE sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional[ref] CE, Directiva 2013/32/UE del parlamento europeo y del consejo de 26 de junio 2013 sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (refundición) [2013] JO 180/60 a la p 64–65.[/ref] señala que la evaluación que sustenta esta designación debe considerar “las circunstancias civiles, jurídicas y políticas generales de dicho país y el hecho de si los agentes de la persecución, la tortura, el trato inhumano o degradante o los castigos están sometidos a sanción en la práctica cuando se los considera responsables en dicho país (…)”[ref] Ibid.[/ref].
Ahora bien, la aplicación de esta definición para Turquía es ampliamente cuestionable, incluso porque diversos Estados de la UE han denunciado reiteradamente el escaso respeto por los valores democráticos, los derechos humanos y las libertades fundamentales del gobierno del presidente Recep Tayyip Erdogan[ref] Véase Resolución, PE, Resolución del Parlamento Europeo sobre las relaciones entre la Unión Europea y Turquía [2016] 2993 (RSP), (aprobada el 24 de noviembre de 2016).[/ref]. Prueba de ello son los acontecimientos sociopolíticos ocurridos durante el año 2016, y que han continuado hasta la fecha, tras el fallido golpe de Estado[ref] Algunos ejemplos de las acciones adoptadas por el gobierno de Erdogan son: la censura a periodistas, la represión a agrupaciones políticas de oposición, la detención de militares, periodistas y profesores, la destitución de jueces y la reapertura del debate sobre la legalización de la pena de muerte.[/ref], y la represión contra el Partido de los Trabajadores de Kurdistán (PKK), acontecimientos que han evidenciado la incompatibilidad política y jurídica de esta calificación[ref] Véase más Amnesty International, Amnesty International Report 2016/17: the State of the World’s Human Rights (London: Amnesty International Ltd, 2017).[/ref].
En este contexto, el principio de no devolución es vulnerado cuando los Estados devuelven a personas a un lugar en donde pueden enfrentar violaciones de sus derechos, y su vida e integridad pueden correr peligro. Esto supone, a su vez, una evaluación de otras obligaciones internacionales que se desprenden del principio de no devolución, como la prohibición de la tortura[ref] Véase La Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, 10 diciembre 1984, 1465 UNTS 85 art 3 (entró en vigor 26 junio 1987).[/ref].
Con las situaciones descritas, es evidente que Turquía no califica como “tercer país seguro” para brindar condiciones mínimas de respeto y garantía de derechos a solicitantes de asilo. Tras los últimos sucesos, Turquía se erige, más bien, como un espacio que exacerba los riesgos, no solo para los propios ciudadanos turcos, sino también para quienes huyen de conflictos armados[ref] Véase La Agencia de la ONU para los Refugiados, Directrices sobre protección internacional número 12, ACNUR, 2016, UN Doc HCR/GIP/16/12, en línea <www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2017/11021>.[/ref] y requieren urgente protección internacional.
Por último, algunas medidas que deberían considerarse para garantizar los derechos de los migrantes que arriban a Turquía son: (i) la armonización de su legislación nacional en consonancia con estándares en materia de derechos humanos y migración, a fin de garantizar un ingreso más seguro, ya que la devolución hacia Turquía obliga a los migrantes a buscar nuevas rutas, exponiendo su vida e integridad; y (ii) la incorporación de protocolos para el adecuado procesamiento de solicitudes de asilo, que aseguren un trato digno e igualitario a los migrantes que lleguen a su territorio, especialmente aquellos que retornan de Grecia quienes, en su mayoría, siguen huyendo del conflicto armado en Siria.
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